ศาลรัฐธรรมนูญฉีกรัฐธรรมนูญของตนเอง: ปัญหาหรือทางออก?

ความไม่สงบทางการเมืองของไทยมีรากเหง้าที่ลึกซึ้งเกินกว่าเพียงแค่การรัฐประหารและการประท้วง นับตั้งแต่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกหลังจากคณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 สถาบันพระมหากษัตริย์ไทยยังคงติดกับดักอยู่ในภาวะสุญญากาศทางรัฐธรรมนูญ โดยไม่สามารถสร้างความสัมพันธ์ที่มั่นคงกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้ ความสมดุลที่เปราะบางนี้ไม่ได้ก่อให้เกิดความชัดเจน แต่กลับสร้างความวุ่นวายตลอดระยะเวลากว่าสองทศวรรษที่มีการยุบพรรคการเมือง การแทรกแซงโดยกองทัพผ่านการรัฐประหาร และการเขียนรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ภายใต้ภาวะบีบคั้น ศาลรัฐธรรมนูญซึ่งก่อตั้งขึ้นในปี 2540 ในฐานะผู้พิทักษ์ประชาธิปไตย ปัจจุบันกลับปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้เฝ้าประตู (gatekeeper) และเหล่านักวิชาการต่างพยายามอย่างหนักเพื่อที่จะเจาะลึกเข้าไปในกลไกทางกฎหมายภายในอันคลุมเครือที่ปกป้องสถาบันจากการตรวจสอบ จะต้องใช้เวลาอีกกี่ทศวรรษของความไม่มั่นคงก่อนที่ประเทศไทยจะยอมรับว่าศาลรัฐธรรมนูญคือตัวปัญหา ไม่ใช่ทางออก? ประเทศไทยไม่สามารถแบกรับความอัมพาตเช่นนี้ได้อีกต่อไปแม้เพียงทศวรรษเดียว

เมื่อผู้พิพากษากลายเป็นนักการเมือง: คำพยากรณ์ของชมิตต์

ฮันส์ เคลเซน (Hans Kelsen) วาดภาพให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรตุลาการที่ผูกพันกับกฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยทำหน้าที่ตรวจสอบการกระทำของรัฐบาลตามมาตรฐานรัฐธรรมนูญโดยไม่กลายเป็นผู้เล่นทางการเมือง แต่ คาร์ล ชมิตต์ (Carl Schmitt) เตือนว่านั่นเป็นความคิดที่ไร้เดียงสา การวินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญนั้นมีความเป็นเมืองอยู่ในตัวโดยธรรมชาติ เพราะรัฐธรรมนูญคือรูปธรรมของค่านิยมที่มีการโต้แย้งกัน ศาลที่ตีความค่านิยมเหล่านี้ย่อมต้องเลือกข้างระหว่างวิสัยทัศน์ทางการเมืองที่แข่งขันกัน ซึ่งจะเปลี่ยนสถานะของศาลจากผู้ตัดสินที่เป็นกลางไปสู่การเป็นผู้เล่นทางการเมือง

ศาสตราจารย์วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ได้ยืนยันถึงคำพยากรณ์ของชมิตต์ว่า "ถ้าชมิตต์ฟื้นคืนชีพขึ้นมาแล้วมาดูบทบาทกว่า 20 ปีที่ผ่านมาของศาลไทย ผมคิดว่าชมิตต์คงจะใช้ศาลไทยเป็นตัวอย่างที่สำคัญยิ่งในการบอกว่า แท้ที่จริงแล้วศาลเป็นผู้เล่นทางการเมืองยิ่งกว่าองค์กรตุลาการ" ศาลไทยไม่ได้เพียงแค่ตีความกฎหมาย แต่ยังกำหนดทิศทางของผลลัพธ์ทางการเมืองตามความพึงพอใจที่ถูกบดบังไว้จากการตรวจสอบของสาธารณะ

เมื่อรัฐสภาเสนอให้ประชาชนสามารถเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง ศาลกลับสั่งห้ามโดยอ้างหลักการที่ปราศจากเหตุผลรองรับ คำวินิจฉัยระบุสั้นๆ ว่า "รัฐสภาไม่สามารถอนุญาตให้ประชาชนเลือกตั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงได้" โดยไม่มีการอธิบายหรือให้เหตุผลประกอบ มีเพียงข้อห้ามเท่านั้น

กรณีการถวายสัตย์ปฏิญาณของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เผยให้เห็นสัญชาตญาณในการปกป้องของศาล เมื่อนักศึกษาท้าทายการถวายสัตย์ที่พรรณนาไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญของนายกรัฐมนตรีสายทหาร ศาลสามารถยกคำร้องได้ทันทีเนื่องจากผู้ร้องไม่มีส่วนได้เสียโดยตรง แต่ศาลกลับเลือกวินิจฉัยในเนื้อหา โดยประกาศว่าการถวายสัตย์เป็นการกระทำของรัฐบาล (governmental act) ที่อยู่เหนือการตรวจสอบทั้งปวง ดร.วรเจตน์ชี้ให้เห็นถึงกับดักนี้ว่า "เมื่อการถวายสัตย์ไม่ถูกต้อง พวกเขาก็ย่อมไม่มีอำนาจ และเมื่อไม่มีอำนาจ พวกเขาก็ย่อมไม่ออกคำสั่งที่มีผลผูกพันผู้อื่นได้" การประกาศว่าเรื่องนี้แตะต้องไม่ได้ ศาลจึงสร้างภูมิคุ้มกันให้ทั้งรัฐบาลจากการถูกตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ นี่คือการปกป้องทางการเมืองที่สวมหน้ากากเป็นการยับยั้งชั่งใจของตุลาการ

คำวินิจฉัยที่ปราศจากเหตุผล ความยุติธรรมที่ปราศจากตรรกะ

เหตุผลทางกฎหมายคือสิ่งที่แยกแยะอำนาจตุลาการออกจากอำนาจเผด็จการ เมื่อศาลอธิบายการตัดสินใจของตน ศาลย่อมต้องยอมรับการตรวจสอบและความรับผิดชอบ หากปราศจากการให้เหตุผล คำวินิจฉัยย่อมไม่ต่างอะไรจากคำสั่งเผด็จการ

ศาลรัฐธรรมนูญไทยเริ่มละทิ้งพันธกิจนี้มากขึ้นเรื่อยๆ คำวินิจฉัยที่ขัดขวางการเลือกตั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงไม่ได้ให้เหตุผลใดๆ ในการจำกัดอำนาจอธิปไตยของปวงชน ความอัดอั้นของศาสตราจารย์วรเจตน์นั้นเห็นได้ชัด "ถ้าใครรู้ว่าทำไม โปรดบอกผมด้วย จะเป็นวิทยาทานแก่ผมอย่างยิ่ง เพราะผมยังไม่รู้เลยว่าทำไม" เมื่อนักกฎหมายชั้นครูไม่สามารถมองหาเหตุผลในคำวินิจฉัยรัฐธรรมนูญที่สำคัญได้ ระบบย่อมล้มเหลว ทั้งที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญกำหนดไว้อย่างชัดแจ้งว่าคำวินิจฉัยต้องประกอบด้วย "เหตุผลในการวินิจฉัยในแต่ละประเด็น พร้อมทั้งข้อบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ยกขึ้นอ้างอิง" ศาลจึงกำลังละเมิดกฎหมายของตนเอง

ดร.วรเจตน์อธิบายถึงความสำคัญของเรื่องนี้ว่า "การให้เหตุผลมีความสำคัญอย่างยิ่งและเป็นสิ่งเดียวที่เราจะสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจของศาลได้ ว่าศาลใช้อำนาจโดยอำเภอใจหรือไม่" หากปราศจากเหตุผล ความรับผิดชอบต่อหน้าที่ย่อมหายไป และเมื่อปราศจากความรับผิดชอบ สิ่งที่เหลืออยู่ย่อมมีเพียงแค่อำนาจ

กรณีลานพญานาคแสดงให้เห็นถึงกระบวนการพิจารณาที่มุ่งเน้นผลลัพธ์เป็นหลัก เมื่อเผชิญกับข้อกล่าวหาเรื่องการพยายามล้มล้างการปกครอง ผู้ถูกร้องเดินทางมาพร้อมพยานและร้องขอการไต่สวนด้วยวาจา แต่ศาลกลับปฏิเสธโดยอ้างว่าพยานหลักฐานในเอกสารที่มีมานานหลายปีและ "หลักประสงค์แห่งการค้นหาความจริงในระบบไต่สวน" นั้นเพียงพอแล้ว ดร.วรเจตน์มองข้ามข้ออ้างนี้ว่า "ปัญหาที่แท้จริงไม่ใช่เรื่องระบบไต่สวนว่าศาลสอบสวนครบถ้วนหรือไม่ แต่เป็นเรื่องที่ว่าศาลได้คุ้มครองสิทธิในการได้รับฟัง (right to be heard) ของคู่ความในคดีอย่างเพียงพอหรือไม่" เมื่อต้องเผชิญกับข้อหารุนแรงถึงขั้นล้มล้างการปกครอง ศาลกลับปฏิเสธแม้แต่โอกาสเดียวที่จะให้มีการต่อสู้ด้วยวาจาก่อนจะมีคำพิพากษา ศาลตัดสินผลลัพธ์ไว้ล่วงหน้า แล้วจึงสร้างกระบวนการเพื่อให้ไปถึงผลลัพธ์นั้น

ทำไมประเทศไทยถึงไม่สามารถแบกรับศาลนี้ได้อีกต่อไป?

ข้อกำหนดเรื่องการทำประชามติของศาลเผยให้เห็นการออกแบบที่ต่อต้านประชาธิปไตย ดร.วรเจตน์ตั้งคำถามที่ทรงพลังว่า "อย่าถามว่าจะแก้หรือไม่แก้—แค่ถามว่าจะยกเลิกรัฐธรรมนูญปี 2560 หรือไม่ นั่นจะดีกว่า แต่ไม่มีใครกล้าถามแบบนั้นหรอก ผมรับรองว่าถ้าใครเสนอถามแบบนั้น จะต้องถูกข้อหาล้มล้างการปกครองแน่นอน"

ศาลวินิจฉัยว่าก่อนที่รัฐสภาจะร่างแก้ไขเพิ่มเติมได้ จะต้องมีการทำประชามติถามประชาชนก่อนว่าต้องการแก้ไขหรือไม่ โดยที่ประชาชนยังไม่รู้ว่าการแก้ไขนั้นมีเนื้อหาอย่างไร ดร.วรเจตน์ประชดประชันอย่างลึกซึ้งว่า "ศาลอ้างว่าตอนที่ทำมันผ่านประชามติมาใช่ไหม? และศาลก็รู้ว่าถ้าจะแก้ต้องถามก่อน แต่เขายังไม่รู้เลยว่าจะแก้ยังไง ดังนั้นคุณก็ดำเนินการไป—ดำเนินการไปจนเห็นว่าหน้าตาการแก้ไขเป็นอย่างไร ถ้าตอนนั้นประชาชนบอกว่า 'ไม่แก้' มันก็จบตรงนั้น จะไปเสียเงินตั้งแต่แรกทำไม?"

ตรรกะนี้เป็นการวนเวียนโดยเจตนา ถามประชาชนว่าต้องการความเปลี่ยนแปลงไหมก่อนจะเปิดเผยว่าความเปลี่ยนแปลงคืออะไร หากประชาชนปฏิเสธเช็คเปล่า การปฏิรูปก็ตายลง แต่ถ้าประชาชนอนุมัติ ศาลก็ยังสั่งห้ามการปฏิรูปเฉพาะเจาะจงบางอย่างได้อีก เช่น การเลือกตั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงในขั้นตอนถัดไป การทำประชามติจึงเปลี่ยนสภาพจากเสียงสวรรค์ของประชาชนไปสู่ด่านหินหลายขั้นตอนที่ออกแบบมาเพื่อทำให้ความพยายามในการปฏิรูปอ่อนแรงลง การตั้งคำถามว่าประชาชนควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ซึ่งเป็นพื้นฐานที่สุดของอำนาจอธิปไตยของปวงชน กลับกลายเป็นเรื่องกบฏ ศาลได้ทำให้ตนเองและระเบียบรัฐธรรมนูญที่มีอยู่นั้นแตะต้องไม่ได้

ศาลขัดขวางการเลือกตั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรง เพราะการเลือกตั้งโดยตรงคุกคามโครงสร้างอำนาจที่เป็นอยู่ สภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งอาจจำกัดอำนาจของศาล ยกเลิกความสามารถในการยุบพรรคการเมือง หรือจำกัดขอบเขตอำนาจศาล ข้อห้ามนี้จึงไม่ใช่การตีความรัฐธรรมนูญ แต่มันคือการรักษาตัวรอดที่สวมหน้ากากเป็นกฎหมาย

ฝ่ายสนับสนุนไม่สามารถอธิบายเหตุผลของศาลได้เพราะไม่มีเหตุผลนั้นอยู่จริง บางคนคาดเดาว่าศาลกลัวพรรคการเมืองที่มีอิทธิพลจะครอบงำสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ดร.วรเจตน์ทำลายตรรกะนี้ว่า "ถ้าศาลพูดแบบนี้ ก็ชัดเจนว่าไม่มีเหตุผลทางกฎหมายที่เพียงพอมารองรับ เหมือนเรากลัวพรรคการเมืองพรรคหนึ่งจะชนะเลือกตั้ง เราเลยเลื่อนการเลือกตั้งออกไปก่อน—รอไปก่อน ทำไมต้องเลื่อน? อ๋อ เพราะพรรคนั้นจะชนะไง" ความกลัวต่อผลการเลือกตั้งไม่ใช่หลักกฎหมาย แต่มันคือการยอมรับว่าตัวประชาธิปไตยเองนั้นแหละที่เป็นภัยคุกคามต่อสิ่งที่ศาลกำลังปกป้อง

ดร.วรเจตน์ให้เกณฑ์สำหรับศาลที่ชอบธรรมไว้ว่า ศาลไม่สามารถเริ่มกระบวนการพิจารณาด้วยตนเองได้ ต้องผูกพันกับกฎเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญ ต้องให้เหตุผลประกอบ และที่สำคัญที่สุดคือ "ต้องไม่มีเป้าหมายในการตัดสินคดีเพื่อบังคับใช้ความต้องการทางการเมืองของตนเอง" ศาลรัฐธรรมนูญไทยสอบตกในทุกข้อ ศาลวินิจฉัยเกินคำร้อง ปฏิเสธการให้เหตุผล ปฏิเสธสิทธิทางกระบวนการ และธำรงไว้ซึ่งสถานะเดิม (status quo) เพื่อต่อต้านการปฏิรูปตามระบอบประชาธิปไตยอย่างต่อเนื่อง

บทสรุป

กว่ายี่สิบปีที่ผ่านมา ศาลรัฐธรรมนูญได้สะสมอำนาจโดยปราศจากความรับผิดชอบ ออกคำสั่งโดยไม่มีการให้เหตุผล และขัดขวางการปฏิรูปโดยไม่มีข้ออ้างที่สมเหตุสมผล ศาลได้เปลี่ยนการตรวจสอบรัฐธรรมนูญจากการตรวจสอบอำนาจรัฐไปสู่การใช้อำนาจยับยั้งอธิปไตยของปวงชน คำพยากรณ์ของคาร์ล ชมิตต์ กลายเป็นความจริง: ศาลรัฐธรรมนูญไม่ใช่องค์กรตุลาการ แต่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ทางการเมืองที่ห่อหุ้มด้วยรูปแบบทางกฎหมาย

เมื่อศาลปกป้องการถวายสัตย์ที่มีปัญหาของนายกรัฐมนตรีสายทหาร ⁵ พร้อมประกาศว่าเรื่องนี้อยู่เหนือการตรวจสอบ ศาลได้เลือกความจงรักภักดีทางการเมืองเหนือหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ เมื่อศาลสั่งห้ามการเลือกตั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงโดยไม่มีคำอธิบาย นั่นแสดงว่าศาลกลัวประชาธิปไตย เมื่อศาลสร้างข้อกำหนดการทำประชามติที่เป็นไปไม่ได้เพื่อป้องกันการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ นั่นย่อมเผยให้เห็นเป้าหมายของศาล คือการรักษาความสงบเรียบร้อยที่มีอยู่ไว้ไม่ว่าต้องแลกด้วยอะไรก็ตาม

คำท้าทายของดร.วรเจตน์ต้องการคำตอบ: ประเทศไทยจะทนต่อสิ่งนี้ไปอีกกี่ทศวรรษ? ศาลที่ละเมิดกฎหมายวิธีพิจารณาของตนเอง ปฏิเสธการให้เหตุผล และสร้างภูมิคุ้มกันให้อำนาจในขณะที่ทำให้การปฏิรูปกลายเป็นอาชญากรรม ย่อมสูญเสียความชอบธรรม ศาลไม่ใช่ทางออกของความไม่สงบในไทย แต่มันคือสาเหตุหลัก

ประเทศไทยต้องทวงคืนอำนาจประชาธิปไตยจากการแย่งชิงของตุลาการ ไม่ว่าจะผ่านการยุบศาล การปรับโครงสร้างอำนาจ หรือการตัดอำนาจพิจารณาเหนือการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ การจัดวางโครงสร้างในปัจจุบันไม่สามารถดำรงอยู่ได้ ประชาชนต้องมีสิทธิ์ในการเขียนรัฐธรรมนูญของตนเอง เลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญของตนเอง และกำหนดอนาคตทางการเมืองของตนเอง โดยไม่ต้องขออนุญาตจากผู้พิพากษาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งและมีท่าทีเป็นปฏิปักษ์ต่อความเปลี่ยนแปลงตามระบอบประชาธิปไตย

ศาลรัฐธรรมนูญได้ฉีกรัฐธรรมนูญฉบับที่ตนเองอ้างว่าปกป้องลงจนไม่มีชิ้นดี คำถามไม่ใช่ว่าประเทศไทยจะสามารถเผชิญหน้ากับความจริงนี้ได้หรือไม่ แต่เป็นคำถามว่าประเทศไทยจะอยู่ต่อไปได้อย่างไรหากไม่เผชิญหน้ากับมัน กรงขังนี้จะต้องถูกทำลายลง ทางเลือกเป็นของประชาชน หากพวกเขากล้าที่จะเลือกมัน

Prem Singh Gill เป็น fellow ของ Royal Asiatic Society of Great Britain) และเป็นนักวิชาการ ณ มหาวิทยาลัยของรัฐในประเทศไทย